“Bisa jadi pemerintah Republik dipandang sebagai pihak yang patut dan selalu dihormati karena sejak awal kehadirannya dianggap sebagai penolong (atau apabila saya boleh menggunakan istilah yang sedikit lebih ekstrem, sebagai seorang ‘pahlawan’) dalam menyelesaikan berbagai permasalahan penduduk Republik; sehingga semakin menjauhkan cara pandang terhadap pemerintah sebagai ‘pelayan’ masyarakat.”
Sensus yang paling mendekati angka jumlah penduduk Indonesia pada saat itu adalah sensus 1930 yang dilakukan oleh Volkstellingskantoor (lembaga sensus milik pemerintah Hindia Belanda). Sebagai gambaran saja, sensus tersebut mencatat sekitar 60,7 juta penduduk, atau kira-kira seperlima dari jumlah penduduk Indonesia saat ini. Sebagian besar penduduk pada masa itu juga belum dapat membaca dan menulis. Setidak-tidaknya di Karesidenan Banten, terdapat catatan mengenai tingkat buta huruf yang sangat tinggi. Dari bidang ekonomi, penduduk harus bertahan hidup di tengah kesulitan untuk memperoleh kebutuhan sehari-hari serta kekacauan moneter pada masa pendudukan Jepang dan awal kemerdekaan. Beredarnya berbagai jenis mata uang, termasuk uang Jepang dan uang Hindia Belanda, turut memperumit keadaan tersebut. Belum lagi pengalaman pendudukan Jepang yang meninggalkan penderitaan dalam masyarakat, termasuk melalui pengerahan tenaga kerja paksa atau romusha. Saya tidak dapat memastikan berapa banyak penduduk yang mengalami trauma secara langsung. Namun, sulit rasanya untuk mengabaikan bahwa kekerasan, kehilangan keluarga, dan kerja paksa merupakan bagian dari kehidupan masyarakat yang harus dihadapi oleh Republik yang baru lahir.
Situasi maupun kondisi yang dialami oleh penduduk Republik menunjukkan betapa sulitnya kehidupan masyarakat pada hari-hari awal Kemerdekaan. Penduduk Republik harus bergelut untuk mendapatkan kesempatan memperoleh pendidikan, pun harus memikirkan bagaimana memenuhi kebutuhan hidup. Semua itu dijalani ketika mereka baru saja melewati masa pendudukan militer, sehingga barang tentu membutuhkan kehadiran suatu pemerintahan yang dapat menjamin ketertiban serta memberikan kepastian atas kehidupan mereka. Setidaknya kita bisa membayangkan, apabila pada waktu yang bersamaan pemerintah justru tidak mempunyai ketentuan yang mengatur hubungan antarmasyarakat, penyelesaian perselisihan, ataupun kewenangan lembaga-lembaga pemerintahan, bukankah kesulitan-kesulitan tersebut justru akan menjadi semakin rumit?
Dalam kerumitan dan kegentingan situasi itulah para perumus konstitusi, mulai dari Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI), Panitia Sembilan (kelompok sembilan tokoh perumus Piagam Jakarta), sampai dengan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), harus berjuang merumuskan suatu konstitusi yang nantinya menjadi hukum dasar tertulis sekaligus fondasi bagi pembentukan tata hukum Republik.
Konstitusi dalam 81 Hari
Konstitusi dibentuk hanya dalam waktu kurang lebih 2,7 bulan apabila dihitung sejak sidang pertama BPUPKI pada 29 Mei 1945 sampai dengan pengesahan UUD pada 18 Agustus 1945. Sebagai gambaran saja, negara-negara lain juga membutuhkan waktu yang relatif lebih lama untuk menyelesaikan perumusan konstitusinya (meskipun titik awal dan akhir prosesnya tentu tidak selalu sama). Malaysia membutuhkan waktu sekitar empat kali lebih lama, Amerika Serikat sekitar empat bulan untuk Konvensi Konstitusi 1787, sedangkan India membutuhkan sekitar dua tahun sebelas bulan sejak pertemuan pertama Majelis Konstituante pada Desember 1946 sampai dengan pengesahan konstitusinya pada November 1949. Perbandingan tersebut tentu tidak serta-merta menjadikan konstitusi yang disusun lebih cepat sebagai konstitusi yang lebih baik. Tetapi setidak-tidaknya, gambaran tentang singkatnya waktu yang dimiliki para perumus konstitusi Indonesia dapat membantu kita memahami betapa besar tanggung jawab yang harus mereka selesaikan dalam keadaan yang serba terbatas.
Pengesahan konstitusi pada 18 Agustus 1945 tentu bukan berarti seluruh kerumitan Republik selesai pada hari itu. Justru sepanjang 1945 sampai dengan 1949, negara yang baru saja didirikan ini harus berhadapan dengan permasalahan demi permasalahan yang datang hampir bersamaan. Pasukan Sekutu tiba di Indonesia pada akhir September 1945, pertempuran besar pecah di Surabaya pada November 1945, dan kemudian Belanda melancarkan dua agresi militer pada Juli 1947 dan Desember 1948. Rangkaian peristiwa tersebut mengakibatkan korban jiwa, pengungsian, dan ketidakpastian yang besar bagi kehidupan masyarakat. Sulit rasanya membayangkan bagaimana suatu negara dapat membangun kehidupan hukum yang tertib ketika pada waktu yang bersamaan kelangsungan pemerintahannya sendiri masih harus terus dipertahankan.
Terlepas dari berbagai ancaman dari luar, Republik juga mengalami konflik internal yang tidak kalah hebatnya. Perdebatan mengenai hubungan antara nasionalisme, sosialisme, dan Islam dalam kehidupan bernegara bahkan sudah muncul sejak masa perumusan dasar negara. Menurut penuturan Mohammad Hatta, sore hari setelah Proklamasi muncul keberatan dari kalangan Indonesia Timur terhadap tujuh kata dalam Piagam Jakarta, yaitu: “dengan kewajiban menjalankan syariat Islam bagi pemeluk-pemeluknya”. Keberatan tersebut kemudian menjadi salah satu pertimbangan dalam penyesuaian rumusan dasar negara sebelum UUD disahkan pada 18 Agustus 1945. Selanjutnya di Sumatera Timur, pada Maret 1946, terjadi suatu peristiwa yang mungkin masih relatif jarang dibicarakan masyarakat Indonesia zaman ini, yaitu Revolusi Sosial yang disertai kekerasan dan pembunuhan terhadap sejumlah anggota keluarga bangsawan, termasuk penyair Amir Hamzah. Selain itu (mungkin yang ini pembaca agaknya lebih familiar), pada September 1948 terjadi pergolakan di Madiun yang melibatkan Front Demokrasi Rakyat dan unsur-unsur PKI di bawah kepemimpinan Musso. Pemerintah Republik kemudian melakukan penumpasan terhadap gerakan tersebut, yang juga berkaitan dengan penangkapan dan kematian sejumlah tokohnya, termasuk Amir Sjarifuddin. Peristiwa tersebut memakan korban jiwa dalam jumlah besar, meskipun angka pasti dan pengelompokan para korbannya perlu dibaca secara hati-hati dari sumber-sumber sejarah yang berbeda.
Saya perlu sampaikan juga bahwa peristiwa-peristiwa sejarah yang saya tuliskan tentu dapat ditelusuri kembali melalui berbagai sumber, dan pembaca pun berhak membangun pemahamannya sendiri. Saya pribadi tidak sedang berasumsi bahwa peristiwa-peristiwa yang terjadi pada 1946 sampai dengan 1949 merupakan penyebab langsung dari keputusan-keputusan hukum yang sudah diambil pada Agustus dan Oktober 1945. Justru rangkaian peristiwa tersebut memberikan gambaran mengenai situasi yang kemudian harus dihadapi oleh pilihan-pilihan hukum pada awal kemerdekaan. Dalam keadaan Republik yang masih berjuang mempertahankan wilayah serta kewenangan pemerintahannya, hukum tetap dituntut untuk memberikan kepastian dan penyelesaian terhadap berbagai permasalahan masyarakat. Mungkin para founding fathers juga menyadari bahwa kemerdekaan tidak cukup hanya dinyatakan melalui Proklamasi. Masyarakat harus dapat merasakan kehadiran negara melalui ketertiban, perlindungan, dan pada akhirnya cita-cita keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Sebagai gambaran saja, terdapat satu peristiwa yang menurut saya cukup konkret untuk memahami keadaan tersebut. Pada 2 Oktober 1945 pemerintah menyatakan bahwa uang NICA tidak berlaku di wilayah Republik. Namun, pada 3 Oktober 1945, pemerintah justru masih mengakui mata uang yang telah beredar sampai dengan masa pendudukan Jepang sebagai alat pembayaran yang sah. Menurut catatan Museum Bank Indonesia, Republik memang belum dapat segera mencetak mata uangnya sendiri karena keterbatasan dana serta tenaga ahli. Oeang Repoeblik Indonesia (ORI) baru mulai berlaku pada 30 Oktober 1946. Saya membayangkan bagaimana penduduk Republik tetap harus membeli makanan, menjual hasil pekerjaan, dan melanjutkan urusan ekonominya ketika negara pun masih berusaha menentukan uang apa yang dapat digunakan oleh masyarakat. Bahkan untuk urusan pembayaran sehari-hari saja, perubahan dari sistem yang lama ternyata tidak semudah menyatakan bahwa semuanya harus segera diganti.
Keputusan Melanjutkan Penggunaan Hukum Pra-Kemerdekaan
Pada titik tersebut, ada satu hal yang menurut saya perlu dipahami dengan pelan-pelan, karena jawaban atas pertanyaannya barangkali tidak mudah dicari. Republik lahir dari perjuangan untuk melepaskan diri dari kekuasaan kolonial (dan juga berbagai permasalahan internal). Namun, di tengah tuntutan untuk membangun suatu tata hukum nasional, para pendiri Republik ternyata tidak memilih untuk serta-merta meniadakan seluruh peraturan yang sebelumnya berlaku. Justru pilihan yang diambil adalah mempertahankan keberlakuan berbagai badan negara dan peraturan lama selama belum ada penggantinya dan selama tidak bertentangan dengan UUD. Secara sepintas, pilihan ini mungkin terdengar paradoksal: negara yang baru memerdekakan diri dari penjajahan justru masih harus menggunakan sebagian hukum yang dibentuk pada masa penjajahan.
Namun, apabila kita merefleksikan secara pelan-pelan situasi dan kondisi Republik pada saat itu, termasuk mengimajinasikan keadaan apabila seluruh peraturan yang berlaku sebelum 17 Agustus 1945 langsung dinyatakan tidak berlaku, barangkali kita dapat sedikit memahami alasan di balik pilihan tersebut. Bagaimana suatu pengadilan harus menyelesaikan perkara apabila hukum acara yang digunakannya tiba-tiba tidak lagi berlaku? Bagaimana hubungan perjanjian, kepemilikan, dan kewajiban antarmasyarakat harus diselesaikan ketika peraturan yang sebelumnya mengaturnya belum memiliki pengganti? Begitu juga dengan berbagai badan pemerintahan yang diperlukan untuk menjalankan urusan negara sehari-hari. Dari pengimajinasian tersebut, kita dapat menarik suatu simpulan sementara bahwa dalam situasi yang serba genting, membangun tata hukum baru bukan serta-merta persoalan menyusun peraturan saja, melainkan juga memastikan peraturan-peraturan tersebut dapat benar-benar dijalankan dan memberikan jalan keluar bagi permasalahan yang dihadapi penduduk Republik maupun pemerintahnya.
Barangkali, pertimbangan-pertimbangan seperti itulah yang menjadi salah satu alasan mengapa para Founding Fathers pada akhirnya memilih untuk tetap mempertahankan keberlakuan peraturan-peraturan yang sudah ada sebelumnya. Pilihan tersebut sebenarnya sudah mempunyai dasar dalam Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945 sebelum perubahan, yang menurut saya lebih menarik apabila kita membaca langsung bunyi ketentuannya sebagaimana tertulis pada masa itu:
Segala Badan Negara dan Peraturan jang ada masih langsung berlaku, selama belum diadakan jang baru menurut Undang-undang Dasar ini.
Ketentuan tersebut kemudian dipertegas melalui Peraturan Pemerintah Nomor 2 Tahun 1945 yang ditetapkan oleh Presiden Soekarno pada 10 Oktober 1945. Bunyi Pasal 1 peraturan tersebut berbunyi sebagai berikut:
Segala Badan-Badan Negara dan Peraturan-Peraturan yang ada sampai berdirinya Negara Republik Indonesia pada tanggal 17 Agustus 1945, selama belum diadakan yang baru menurut Undang-Undang Dasar masih berlaku asal saja tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar tersebut.
Menariknya lagi, meskipun peraturan tersebut baru ditetapkan pada 10 Oktober 1945, Pasal 2 justru menyatakan bahwa keberlakuannya dimulai sejak 17 Agustus 1945.
Dari ketentuan tersebut, kita dapat sedikit memahami bahwa keputusan untuk mempertahankan hukum yang sudah ada sebelumnya bukan serta-merta mengartikan bahwa para pendiri Republik menerima seluruh peraturan peninggalan kolonial untuk terus diberlakukan tanpa batas. Peraturan-peraturan tersebut tetap digunakan untuk menjamin keberlangsungan kehidupan masyarakat maupun penyelenggaraan pemerintahan, tetapi keberlakuannya harus disesuaikan dengan suatu tata hukum baru yang kini mempunyai dasar pada konstitusi Republik. Dengan kata lain, meskipun sebagian peraturan yang digunakan masih berasal dari pemerintahan kolonial, dasar keberlakuannya tidak lagi bersumber dari kekuasaan kolonial tersebut, melainkan dari konstitusi suatu negara yang telah menyatakan kemerdekaannya.
Pengadaptasian tersebut dapat kita temukan, antara lain, dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana (KUHP) lama yang bersumber dari Wetboek van Strafrecht voor Nederlandsch-Indië dan berlaku sejak 1 Januari 1918, serta HIR (Herziene Inlandsch Reglement, yaitu reglemen hukum acara yang menjadi salah satu dasar hukum acara perdata di Jawa dan Madura) dan Rbg (Rechtsreglement voor de Buitengewesten, yaitu reglemen untuk daerah di luar Jawa dan Madura). Ketiga contoh tersebut memperlihatkan bagaimana ketentuan yang berasal dari masa pemerintahan kolonial dapat terus digunakan dalam kehidupan hukum Republik setelah kemerdekaan. Tentu saja, perjalanan hukumnya tidak berhenti pada tahun 1945. Setelah melalui perjalanan yang panjang, Indonesia memberlakukan KUHP nasional berdasarkan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 pada 2 Januari 2026, bersamaan dengan berlakunya KUHAP baru berdasarkan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2025. Di sisi lain, HIR dan RBg masih menjadi rujukan dalam hukum acara perdata, sepanjang ketentuannya belum digantikan atau diatur secara khusus oleh peraturan lain. Perbedaan perjalanan tersebut memperlihatkan bahwa perubahan hukum peninggalan kolonial tidak selalu berlangsung pada waktu dan dengan cara yang sama.
Refleksi Sedikit untuk Memandang Akar Masa Lalu
Kalau kita menarik kembali pembahasan pada situasi dan kondisi masyarakat pada awal Republik, terdapat suatu pemikiran lain yang menurut saya layak untuk direfleksikan. Keamanan belum terjamin, ketertiban masih terus diuji, bahkan kebutuhan dasar pun tidak mudah dipenuhi. Dalam keadaan seperti itu, masyarakat barang tentu menaruh harapan pada kehadiran pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan demi permasalahan. Mungkin dalam sudut pandang penduduk Republik, keberhasilan pemerintah dalam memberikan jalan keluar atas permasalahan tersebut barangkali tidak hanya dipandang sebagai pelaksanaan kewajiban negara, tetapi juga sebagai suatu pertolongan yang menyelamatkan kehidupan.
Sekali lagi, barangkali kita dapat berimajinasi dan berefleksi secara pelan-pelan: mungkinkah pengalaman pada masa awal Republik tersebut ikut membentuk cara masyarakat memandang sosok pemerintah? Bisa jadi pemerintah Republik dipandang sebagai pihak yang patut dan selalu dihormati karena sejak awal kehadirannya dianggap sebagai penolong (atau apabila saya boleh menggunakan istilah yang sedikit lebih ekstrem, sebagai seorang “pahlawan”) dalam menyelesaikan berbagai permasalahan penduduk Republik; sehingga semakin menjauhkan cara pandang terhadap pemerintah sebagai “pelayan” masyarakat. Tentu saya tidak sedang mengatakan bahwa pandangan semacam itu hanya ada di Indonesia, ataupun bahwa peristiwa pada tahun 1945 menjadi satu-satunya penyebab. Tetapi saya juga belum dapat memastikan apakah benar ada hubungan sebab-akibat yang berlangsung dari tahun 1945 hingga sekarang. Untuk sementara, saya menempatkannya sebagai suatu asumsi yang masih perlu dipikirkan lebih jauh, termasuk melalui cara kita menceritakan sejarah, pengalaman berhadapan dengan lembaga-lembaga negara, maupun kebiasaan menilai tindakan pemerintah dari masa ke masa. Dan dalam pemikiran saya, menghormati pemerintah karena pekerjaannya tidak semestinya menghilangkan pemahaman bahwa pelayanan terhadap masyarakat tetap merupakan kewajiban yang melekat pada kekuasaan itu sendiri.
Namun, jika asumsi tersebut hendak dipikirkan lebih jauh, barangkali kita juga tidak boleh melupakan kemungkinan adanya akar yang jauh lebih tua daripada tahun 1945. Sebelum Republik berdiri, sebagian masyarakat di Nusantara telah mengenal susunan kekuasaan yang hierarkis, hubungan antara priyayi dan rakyat, maupun pola patron-klien yang menempatkan perlindungan dan penghormatan dalam hubungan yang saling berkaitan. Saya tentu tidak sedang mengatakan bahwa semua daerah mempunyai pengalaman sejarah yang sama, apalagi bahwa seluruh cara pandang masyarakat sekarang dapat dijelaskan melalui keadaan tersebut. Tetapi justru di sinilah muncul pertanyaan lain: jangan-jangan cara kita memandang pemerintah merupakan hasil dari perjalanan yang jauh lebih panjang daripada usia Republik sendiri?
Barangkali kita dapat melihat contoh yang lebih dekat dengan kehidupan hari ini. Ketika suatu jalan yang rusak akhirnya diperbaiki, masyarakat mungkin menyampaikan ucapan terima kasih kepada pejabat atau pemerintah setempat. Menurut saya, menyampaikan terima kasih tentu bukan sesuatu yang keliru. Namun, apabila perbaikan jalan tersebut memang merupakan kewajiban pemerintah dan dibiayai melalui anggaran publik, apakah masyarakat sedang mengapresiasi pelaksanaan suatu kewajiban, atau justru merasa telah menerima suatu pertolongan yang harus dibalas dengan rasa berutang budi? Saya rasa perbedaannya terlihat kecil, tetapi cukup menarik untuk direfleksikan.
Setelah mencoba merefleksikan perjalanan Republik sejak 1945 sampai dengan perkembangan hukumnya pada masa sekarang, saya justru kembali pada pertanyaan yang barangkali lebih sulit dijawab. Kemerdekaan memberikan bangsa Indonesia kewenangan untuk menentukan sendiri bagaimana negara ini harus dijalankan, hukum apa yang harus diberlakukan, dan bagaimana kehidupan masyarakatnya harus dilindungi. Kita bahkan telah melihat bagaimana sebagian hukum kolonial tetap dipertahankan untuk suatu masa, lalu perlahan mengalami perubahan. Namun, apakah perubahan kekuasaan dan peraturan tersebut dengan sendirinya juga mengubah cara kita memahami hubungan antara pemerintah dan masyarakat? Apakah pelaksanaan kewajiban pemerintah merupakan sesuatu yang memang menjadi hak masyarakat untuk menuntutnya, atau justru masih sering kita pandang sebagai pertolongan yang patut dibalas dengan rasa berutang budi? Saya tidak sedang mengajak pembaca untuk memilih satu jawaban yang sama dengan saya. Saya sendiri masih mencoba memahami sejauh mana sejarah turut membentuk keadaan yang kita rasakan hari ini.
Ke depan, saya ingin mencoba membahas secara bertahap akar-akar terbentuknya negara Indonesia: mulai dari peristiwa-peristiwa yang melatarbelakanginya, pilihan-pilihan hukum dan politik yang diambil, sampai dengan gagasan-gagasan yang kemudian berkembang dalam kehidupan Republik. Bukan untuk menyajikan satu kesimpulan yang harus diikuti, melainkan sebagai usaha kecil untuk membantu para pembaca, termasuk saya sendiri, memetakan situasi dan kondisi Indonesia pada saat ini dengan memahami perjalanan yang mendahuluinya. Barangkali, setelah mengikuti pembahasan-pembahasan tersebut, setiap pembaca justru akan menemukan sudut pandang atau jawaban yang berbeda. Dan bagi saya, kesimpulan apa pun yang nantinya diambil tetap merupakan hak istimewa masing-masing pembaca.